前言
2026年6月29日，最高人民法院公布《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（二）》（法释〔2026〕12号，以下简称《建工解释二》），自2026年6月30日起施行。该解释对实际施工人制度进行了根本性重构。本文拟从破产法视角，就实际施工人（根据《建工司法解释二》的规定，已无实际施工人的概念，但为了本文表述的方便，暂将借用资质的单位或者个人、接受转包的单位或者个人、接受违法分包的单位或者个人统称表述为“实际施工人”）能否向管理人申报债权、能否主张优先权及主张期限三个问题作简要分析。
《建工解释二》对实际施工人制度的重构
建工解释二》最重大的变化，是摒弃了实际施工人可直接起诉发包人的旧规则，将权利救济路径全面转向合同相对性原则和代位权制度。
具体而言，解释第四条对借用资质（挂靠）情形作出区分：发包人订立合同时不知道且不应当知道资质借用情形的，挂靠人无权直接向发包人主张工程款；发包人知道或应当知道的，挂靠人可直接向发包人主张权利。第六条则明确规定，接受转包或违法分包的单位或者个人，无权向与其没有合同关系的发包人主张权利。第七条为前述情形下的实际施工人提供了统一的救济路径——依据《民法典》第五百三十五条关于代位权的规定，向发包人行使代位权。
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实际施工人可否向管理人申报债权
讨论此问题，须区分破产主体是“与实际施工人存在直接合同关系的承包人”还是“发包人”。
（一）承包人破产的情形
若破产的是与实际施工人存在直接合同关系的转包人、违法分包人或出借资质方，实际施工人当然可以向该破产企业管理人申报债权。虽转包合同或分包合同可能因违反强制性规定而无效，但根据建设工程司法解释的一贯规则，实际施工人仍可就已完工合格工程主张折价补偿，该债权属于《企业破产法》所规定的普通债权申报范畴。
（二）发包人破产的情形
《建工解释二》施行后，实际施工人不能再以“实际施工人”身份直接向发包人的管理人申报债权。理由在于：新司法解释已取消实际施工人突破合同相对性直接起诉发包人的权利。实际施工人与发包人之间不存在直接合同关系，发包人破产管理人在审查债权时，亦无法直接确认实际施工人的债权人身份。
正确的路径是：实际施工人应首先向与其有合同关系的承包人主张权利。如该承包人怠于向发包人（破产人）行使到期债权，实际施工人应依据《建工解释二》第七条提起代位权诉讼，通过司法程序确认其对发包人享有代位权后，再凭生效法律文书向发包人的管理人申报债权。
需特别指出的是，在承包人破产的情形下，实际施工人若试图绕过破产程序直接向发包人主张权利，可能构成对破产债务人财产的个别清偿，与《企业破产法》公平清偿原则相冲突。
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实际施工人可否主张优先权
此处的“优先权”需区分两个层面：建设工程价款优先受偿权与破产法上的优先债权。
（一）建设工程价款优先受偿权
《建工解释二》将建设工程价款优先受偿权的行使主体严格限定为与发包人直接建立法律关系的承包人。实际施工人作为非合同相对方，原则上不享有此项权利（发包人明知或应知存在挂靠关系的除外）。
（二）破产法上的优先债权
根据《企业破产法》《民法典》的相关规定，担保债权对特定担保物享有优先受偿权，建设工程款优先于担保债权，对建设标的物享有优先债权。如前所述，实际施工人应不能径行向发包人主张权利，而工程标的物归发包人所人，实施施工人办能向合同相对方主张债权，不能对工程标的物主张工程价款优先权。为此，工程款债权在破产程序中通常被认定为普通债权，不享有破产法意义上的工程价款优先清偿地位（发包人知道或应当知道挂靠情形的除外）。
（三）代位权诉讼中的特殊情形
实际施工人通过代位权诉讼，代位行使承包人对发包人的工程款债权。根据《民法典》第五百三十五条，代位权的行使范围包括债权及其从权利。建设工程价款优先受偿权作为承包人对发包人工程款债权的从权利，若承包人自身对该笔债权享有该权利且尚未丧失，则实际施工人通过代位权诉讼可一并代位主张。但这并非实际施工人自身享有优先受偿权，而是其代位行使的债权本身附有优先属性。实际操作中，结合前述内容的观点，实际施工人是否可主张折价补偿款对工程标的物享有优先权，管理人、破产案件受理法院、代位权诉讼受理法院（发包人破产情况下，代位权诉讼案件原则上由破产案件受理法院管辖）可能会有不同的理解，增加了对此问题的不确定性。
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主张优先权的期限
建设工程价款优先受偿权的行使期限为十八个月，自发包人应当给付建设工程价款之日起算。该期限为除斥期间，不存在中止、中断或延长的可能，超过十八个月未行使的，权利消灭。
在破产情境下需注意：若付款期限尚未届满，根据《企业破产法》第四十六条，破产受理日视为应付款日，十八个月期限自该日起算。承包人（或通过代位权诉讼胜诉的实际施工人）应在法定期限内及时向管理人主张优先受偿权。若超过十八个月未主张，该优先受偿权将归于消灭，但工程款债权本身并不因此消灭，只是不再享有优先受偿属性，在破产分配中转为普通债权处理。
在房地产企业破产情况下，对于未经结算的工程款主张工程价款优先受偿权期限的如何确定起始时间，有不同的案例。有案例认为对于工程进度款应按照合同约定的各笔进度款应支付时间开始起算。有案例则认为未经结算且尚未交付使用的，工程价款优先权的主张期限尚未开始，可径行向管理人主张。
综上所述，《建工解释二》的施行标志着实际施工人权利救济路径的根本转向——从“直接诉权”回归“代位权”。因破产程序的特殊性，管理人基于管理人报酬、重整必要财产等方面的考虑，对于工程价款优先权、主张优先权起始结点等等问题可能具有更大的不确定性。实际施工人应厘清自身与破产主体的法律关系，区分不同情形选择正确的债权申报路径。同时应清醒认识到，其工程款债权原则上不享有建设工程价款优先受偿权，在破产分配中通常作为普通债权处理。总体而言，新规虽取消了实际施工人的直接诉权，但通过代位权制度为其保留了合理的救济通道。实际施工人在破产程序中应特别注意：一是尽早厘清法律关系，确定正确的主张权利路径；二是注意审查承包人是否享有优先受偿权及其行使期限；三是如涉及代位权诉讼，需及时固定承包人怠于行使债权的证据。唯有准确把握新规，实际施工人才能在破产程序中依法、有效维护自身权益。
本文作者
蒋阳兵
执业律师
具有独立董事资格
厦门仲裁委员会仲裁员
北京产权交易中心专家库成员
深圳市破产管理人协会破产改革研究组成员
蒋阳兵律师，中山大学法律硕士，具有独立董事资格，厦门仲裁委员会仲裁员、北京产权交易中心专家库成员。2018年以律所第一的成绩获任破产管理人团队备案负责人，深耕破产与商事诉讼领域，累计承办破产受理、重整、管理人履职、衍生诉讼及公司诉讼等案件上百宗，获得众多客户的高度赞许。
他融合了前法官的裁判思维与现破产管理人的双重视角，且兼具实务操作与行业研究双重视角，在《法人》杂志、财新、最高人民法院案研究院等平台发表文章上百篇，著有《破产与重生之道：360度解码破产程序》《智谋与博弈：360度解码公司控制权》《博弈与和谐：360度解码企业劳资风险管控及争议化解》，并负责深圳市破产管理⼈协会成⽴五周年理论成果专著《破产前沿问题研究》（暂命名）中的“⼩微企业破产重组”专章的撰写，作为专家成员深度参与了厦门个人破产立法工作。
他善用公司法与破产法的系统性思维，统筹处理企业资产债务重组与复杂商事争议，拆解资产、债务、权责交叉难题，为商事主体提供体系化法律解决方案。
专注领域：破产清算；庭外重组与破产重整；破产衍生诉讼；股东/董监高责任纠纷；公司诉讼；建设工程款债权优先权；购房者权益保护；疑难复杂案件上诉、申请再审及申请检察监督翻案。
典型案例（部分）：
1、保洁丽公司、深圳某某天宏公司破产案，经上诉或向最高人民法院申请再审，实现指令受理破产；
2、华日家具等11公司 19 亿合并重整案创新债权审查保稳定、昆明某宇地产 “重整式清算” 保交楼；
3、多起房企破产 / 被执行案，力保购房者优先权或排除强制执行；
4、为“某迪迅股份”、“某涛股份”等十余家企业代理破产异议，成功实现法院裁定不予受理破产；
5、卓成管道、相博纸品破产案，追回 3000 余万财产并胜诉追究股东抽逃出资或股东对债务承担连带责任；
6、西湖股份子公司破产追究股东及董监高抽逃出资责任案，二审改判股东及董监高不承担任何责任；
7、某建工企业诉某鼎地产建设合同纠纷案，二审改判确认建设工程款优先权；
8、华融资产深圳分公司执行西安雅荷地产案，整合查封处置未抵押未办证土地，提升处置价值；
9、区靖诉中国农业银行化州支行储蓄合同纠纷历时二十年，追回全部存款本息；
10、北京华兴航空科技有限公司被诉商业诽谤再审案，成功启动再审并获得改判不承担任何责任；
11、深圳市镝润实业系列案，活用破产思维促使法院驳回对关联方破产申请，避免管理人对标的物主张权利；
12、广东创世纪机械有限公司诉江苏镁度公司破产取回权案，判决取回经生效判决确认抵押之标的物；
13、温小平、庄松彬虚假出资案，深入梳理海量财务资料，推翻不利审计，判决驳回管理人全部诉请；
14、股东梁某红因金融借款纠纷被执行，申诉25年前生效判决，经再审改判驳回工商银行某支行全部诉请；
15、股东田某某申请检察监督，经再审撤销公司所涉虚假诉讼民事调解。
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